「荷」風東漸下的反思：看我們那剪不斷、理又亂的空間規劃法制

台灣的農地、工業用地、公共設施用地...各用地有其主管機關，因制度設計與行政權限劃分，使各用地主管機關（如農委會、工業局）基於職權需捍衛權責範圍內的用地總量。然而前述用地的規劃、管理丶使用權限又分屬中央與地方，中央又分署不同部會，如營建署，而地方政府主要是落實管理之責，因為規劃、行政、管理的問題分屬不同單位，彼此又相依但又不同心，不當的制度設計使得土地使用違規的現象比比皆是。

接著就：1. 用「規劃」解決「管理」的問題; 2. 用「增修法規」限制或放寬各種權利; 3. 用「行政分工」再細分責任範圍，以便咎責。

荷蘭的空間規劃法制的演進，之前也遇過類似困境，又加上歐盟對於會員國空間規劃有指導性原則需要遵守，於是新的內閣組成的新政府採取根本性的制度改革，其改革可簡化為兩步驟一原則如下：

第一步：從2011新總理上任後先將環境相關部會予以組織整併，避免疊床架屋、協調不易的問題：將原本的住宅及空間規劃與環境部(the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment)組織改造，令空間規劃署(Spatial Planning Agency)併入「基礎建設與環境部 (Ministry of Infrastructure and the Environment)」，於是「規劃」之名不再出現在「部會」名稱中，規劃的角色被弱化。

第二步：在2016年國會通過公告「環境與規劃法 (Environment and Planning Act)」，更新、調和 (harmonize)、簡化而為單一環境法系：涉及土地使用規劃、環保、自然資源保育、營建、文化資產保護、水管裡、城鄉發展、公私部門開發...等法令規定，因為時代演進全部一起重新檢討，進而予以整合而為單一法令體系，名之為「環境與規劃法 (Environment and Planning Act)，檢討法令內容予以現代化，以維續安全、健康、有品質的環境，並有效管理、使用、開發實質環境，以滿足社會需求。

一原則：規劃法令重在規範「程序」，次之才是「內容」，荷蘭中央所訂空間規劃法研修為指導原則

前年底台灣的國土計畫法草案在立法院迅雷不及掩耳的通過，後續子法與配套措施不得不一一啟動，各用地主管機關與地方政府，為要因應六年後母法實施、並解決土地無力管理不當的沈屙，不免再落入前述三種作法的循環當中，可想見，土地行政、規劃、審議三大雪球問題又會越滾越大。

荷蘭也有遇過類似的問題：都市成長侵入「綠心」、法令規定不合時宜又彼此競合、主管機關協調折衝無效率，於是，對空間規劃與環境管理所採取的「根本性」制度性改革做法，採取有效率的行政組織再造、整併環保、基礎建設、規劃法規成一條鞭的基礎建設與規劃法。雖是耗時、耗力、耗行政資源，若能根本性解決問題，所耗費的，卻是值得等待的且會看到成效的。

當歐洲主要國家的規劃權力都在去中央化、下放地方時，國內規劃主管機關仍期待用換湯不換藥的國土計畫法與子法來解決規劃與管理脫軌的問題，豈不像在梳理一坨打了無數死結的毛線球呢？其過分期待規劃單位單位修「東」法補「西」法，或坐望著六年後的國土計畫法與子法承接。

我期待有為者大刀闊斧的整併與簡化土地使用相關的法規、同時，重新將土地規劃、使用、管理的行政分工好好檢討與改革。（林育慈）

層次分明、權責清楚：荷蘭國土空間規劃與制度淺介 （荷蘭規劃制度系列一）

三層式的制度設計

荷蘭的空間規劃分為三個層級：中央政府主導全國國土規劃政策（National Spatial Planning Policy Document）；省政府研擬區域計畫（Regional Plan）；地方政府提出結構計畫（Structure Plan）與地方土地使用計畫（Local Land Use Plan），各權責單位因著空間尺度的不同被賦予不同的規劃權責與規劃工具，這樣的制度設計是奠基在空間規劃法的法制之下。

空間規劃法的立法背景與沿革

荷蘭的空間規劃法制源自於住宅法，1901年制定住宅法（The Housing Act）是因應當時的都市環境歷經1850年代蒸汽機發明後引致的工業化、都市化、加上大型基礎建設加速了行政空間的整合與串連，導致市中心住宅環境窳陋，而有錢階級搬遷至都市外圍帶來都市蔓延，因此1901年的住宅法提出了發展公共住宅與都市計畫的框架。

1941年則是國土規劃的關鍵年代。當年成立了國土規劃之專責單位國家計畫局（the Government Agency for the National Plan），責成草擬全國性國土計畫。1942年，制定全國性國土計畫相關條例草案及區城計畫擬定所必須依循之參考，部份內容納入1950年所提出的空間規劃法 （Spatial Planning Act）草案，針對國土與省的空間進行整體佈局，1956年送交國會，經過6年才立法，於1965年4月生效實施。至此，荷蘭空間規劃邁入新的階段，不再附屬於住宅法，而國家計畫局並於1965年更名為國家空間計畫局（the National Spatial Planning Agency）。

實施過程中，為縮短審議時程及簡化書圖文件及提高彈性之需要，於1977年提出大幅修正空間規劃法的議案，直至1985年國會才通過此修正案。1990年再提出上級政府有權介入下級政府政策之法令工具，於1994年初立法通過。1996年，下議院呼籲重視法條第十九條實質計畫核定程序簡化、落實地方政府政策實施、及中央與省政府督導之問題，中央政府為了下放地方財政自主之權限及為了支持某地方自主之建設方案，為簡化程序而提法案修正，於2001年9月辦理預告，由政府將空間規劃法修正草案徵詢社會大眾及專家學者們之意見，以集思廣益。而決策機關之一的下議院也同意此種做法。

空間規劃法因應時代的轉變

2014年空間規劃法有了巨大變革，基礎建設與環境部為了整併與環境相關的法令、並延續歐盟空間規劃政策、簡化程序、提供單一窗口等原因，將空間規劃法在內且與環境相關的法令共計十五項，予以整併為「環境與規劃法」（Environment and Planning Act），於2016年3月經過國會批准通過。目前相關法令與配套仍在研擬當中，預計於2019年正式實施。這意味著荷蘭空間規劃體系有歐洲化（Europeanization）的趨勢，又因歐盟空間規劃指導方針透過會員國的法令強化，要求政策指導落實到地方土地使用計畫當中，使得國家層級的空間規劃角色漸趨弱化。

六份國土空間規劃政策文件

現階段的國土規劃政策是由基礎建設與環境部所公佈，提出2040年國家中長期國土空間定位與發展目標、指導原則、實施手段。而這份文件之前，從1956年經國會通過的、具有指導發展的國家空間規政策文件分別為：

1. 第一份國家空間政策：整合The West and the rest of The Netherlands (1956) 和The future development of the West of the country](1958)。
2. 第二份國家空間政策：The Second National Policy Documents on Spatial Planning (1966) ，強調簇群式的郊區化（clustered suburbanization），同時限制都市發展蔓延到綠心（green heart）  。
3. 第三份國家空間政策：National Structure Plan for the Rural and Urban Areas (1986) ，將都市化、休閒遊憩發展與地景保存均整合到結構計畫中。
4. 第四份國家空間政策：因內閣總辭，政策文件未獲國會批准，反而其補充文件The Supplement of the Fourth document (1993) 經過國會討論後擴充後成為第四份有指導性的國家空間政策文件Update of the Supplement to the Fourth National Policy Document on Spatial Planning（1998）。
5. 第五份國家空間政策：包含National Planning Strategy（2006） and supplemented by the Randstad 2040 Policy Strategy （2008）。
6. 第六份國家空間政策：大幅精簡第五份國家空間政策文件而成的National Policy Strategy on Infrastructure and Spatial Planning （2012），以2040年為目標年，並整合重大交通運輸政策，賦予政策實施所需法令、目標管理、財政、諮詢之工具，而成為歷年來最創新的國家空間規劃政策。（林育慈）